COMPARAISON FRANCE-ALLEMAGNE DES SYSTEMES DE PROTECTION SOCIALE

 

1. LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE

SYNTHÈSE

Le système allemand de protection sociale s’est structuré à la fin du XIXème siècle autour d’une

logique contributive d’assurance sociale. Le système français s’est initialement largement

inspiré de cette logique bismarckienne tout en intégrant également une dimension

d’assistance sociale non contributive de type beveridgienne. Allocations familiales versées

sans conditions de ressources, minimum vieillesse, ou encore universalité de la couverture

maladie avec la CMU ont renforcé, au fil des années, cette dimension de solidarité en France,

ce mouvement s’accompagnant d’une hausse de la part des recettes fiscales dans le

financement de la protection sociale. En 2007, l’OCDE soulignait d’ailleurs le large mouvement

de convergence, depuis trois décennies, des systèmes bismarckiens et beveridgiens vers des

systèmes mixtes.

Le système social public allemand couvre une plus faible partie de la population que le

système français, puisqu’au-delà d’un seuil de revenu (salaire individuel de 4 050 € bruts par

mois1), l’affiliation au régime public pour l’assurance maladie n’est plus obligatoire et les

contribuables peuvent recourir à une assurance privée (c’est le cas pour 8,8 millions

d’Allemands, soit environ 11 % de la population).

Le poids des recettes de protection sociale dans le PIB est comparable dans les deux pays

mais les cotisations sociales effectives sur les salaires sont nettement plus élevées en France.

La dynamique récente de la structure des recettes de la protection sociale montre une

tendance à la fiscalisation et à la réduction de la part des cotisations sociales dans les

deux pays. Les allègements de cotisations sur les bas salaires s’inscrivent dans une volonté

commune de réduire le coût du travail, notamment peu qualifié. Toutefois, ils sont, en France

plus importants : ils y sont fonction du salaire horaire et ils sont ciblés sur les cotisations

patronales. À l’inverse ils réduisent en Allemagne les cotisations salariales et y sont liés au

salaire mensuel.

Dans l’architecture du financement de la protection sociale il faut noter :

o La nature des recettes fiscales varie selon le pays : en Allemagne, 35 % environ des

recettes de protection sociale viennent de transferts par l’État du produit d’impôts non explicitement

affectés, qui servent également à équilibrer les régimes de sécurité sociale. En

France, en revanche, la majeure partie des recettes fiscales (les deux tiers environ), proviennent

de ressources exclusivement affectées telles que la CSG. Cette contribution a été

créée pour se substituer à certaines cotisations : elle repose sur une assiette plus large que

les cotisations sociales puisque les revenus du chômage, des retraites et du capital notamment,

sont également soumis à ce prélèvement.

o Bien que contribuant pratiquement autant à la protection sociale dans les deux pays, les

cotisations sociales diffèrent à de nombreux égards :

 Quant à leur structure, premièrement, puisqu’en moyenne sur l’ensemble de la distribution

des revenus, la part acquittée par les employeurs est plus importante en

France qu’en Allemagne, et ce malgré les allègements de charges sur les bas salaires.

 Deuxièmement, les dispositifs d’allègements de charges en France, notamment sur les

bas salaires2, donnent aux cotisations sociales un caractère progressif dans le bas de

l’échelle des revenus. C’est moins le cas en Allemagne où les allègements (portant sur

les cotisations salariales cette fois) ne s’appliquent qu’aux salaires inférieurs à 800 €

 

2. L’ASSURANCE MALADIE

SYNTHÈSE

La situation financière de l’assurance maladie publique en Allemagne contraste avec

celle de la France, puisqu’elle est globalement équilibrée voire excédentaire depuis

2004. Cette situation est le fruit d’une politique volontariste de la part des gouvernements

allemands successifs qui s’articule autour de trois axes :

1. Tout d’abord depuis 1996, les gouvernements successifs ont mené une politique

active de régulation de la demande de soins. Ces réformes comprennent à la fois

des mesures réduisant le champ de la couverture publique du risque maladie

(déremboursement des cures thermales, des transports par taxis ou véhicules de

location pour se rendre à l'hôpital, des prothèses dentaires, des lunettes sauf pour les

moins de 18 ans). Parallèlement, la participation financière des assurés a été

fortement augmentée (ticket modérateur sur les consultations médicales : forfait de

10 € par trimestre ; forfait journalier hospitalier : 10 € par jour dans la limite de 28 jours

calendaires, ticket modérateur sur les boîtes de médicaments prescrites : 10 % du prix

du médicament prescrit avec un maximum de 10 € par boîte). Les conséquences

négatives sur les gros consommateurs de soins sont limitées par un plafonnement du

reste à charge dépendant des ressources.

2. Ensuite, les différentes réformes ont cherché à rationaliser et à réguler l’offre de

soins. Des gains d'efficience à l'hôpital sont notamment attendus des restructurations,

des fusions et les fermetures des centres hospitaliers peu rentables. Face aux

défis des déserts médicaux, l’Allemagne a durci, dès 1993, les conditions

d’installation des médecins. De même, les fortes hausses de dépenses de médicament

ont conduit le gouvernement allemand à prendre des mesures afin de développer

la part de marché des génériques et de limiter les prescriptions de médicaments.

3. Enfin, l’Allemagne a instauré une mise en concurrence et un pilotage par les

soldes pour ses caisses d’assurance maladie : celles-ci sont obligées

d’augmenter leurs cotisations en cas de déséquilibre. Ces hausses ne peuvent représenter

chaque année plus de 1 % du revenu de l’assuré. Durant la crise, ce plafonnement

n’a pas permis aux caisses de compenser par les seules hausses de cotisations

la chute de leurs recettes. Sans l’intervention de l’État, la situation des caisses aurait

été bien plus dégradée. C’est, en effet, le doublement des subventions de l’État

entre 2009 et 2010, passant de 7,1 Md€ à 15,6 Md€, qui a permis de préserver

l’équilibre financier.

* * *

Au total, l'exemple allemand illustre un retour rapide à l'équilibre des comptes de

l’assurance maladie au travers d’un plan de mesures de grande ampleur et à l’action

sur plusieurs leviers :

- une hausse conséquente de la participation financière des assurés

- la modification du périmètre de remboursement avec l'exclusion du remboursement

des prestations peu efficaces sur le plan médical, mais aussi de l'optique et des

prothèses dentaires

- une politique contraignante envers les professionnels de santé.

- des gains d'efficience à l'hôpital, résultant de restructurations, de fusions et de la

fermeture des centres

3. L’ASSURANCE DES SOINS DE LONGUE DUREE

SYNTHÈSE

1- Trois caractéristiques distinguent le système allemand de celui qui existe en

France pour la prise en charge des patients qui nécessitent des soins de

longue durée

L’Allemagne a opté pour une assurance des soins de longue durée sans critère d’âge18.

Personnes handicapées et dépendantes sont donc prises en charge suivant les mêmes règles.

Ainsi, il n’existe pas, comme en France, la barrière des 60 ans qui sépare handicapés

(personnes souffrant d’une incapacité physique) et dépendants (personnes âgées nécessitant

une aide quotidienne). Les comparaisons entre le système allemand et français porte ici sur le

champ des soins de longue durée. Les prestations handicap et dépendance sont ainsi

sommées dans le cas de la France.

L’Allemagne a créé une cinquième branche de la sécurité sociale pour couvrir le risque

associé au handicap et à la dépendance. Une assurance dépendance obligatoire fondée sur

la répartition, adossée à l’assurance maladie et financée par des cotisations sociales, a été

mise en place en 1995. Les actifs et les retraités fournissent le même effort (1,95 % de leur

revenu ou pension). L’octroi des prestations ne dépend pas des ressources des bénéficiaires

contrairement à la France. Le financement à parité des employeurs et des salariés est

ajustable de façon à assurer en continu l’équilibre financier de la branche.

L’évaluation du besoin d’aide en Allemagne semble plus encadrée et codifiée. Ainsi, à

chaque niveau de dépendance correspondent de façon très formalisée des niveaux de besoins

d’aide en nature calculés en temps de prise en charge. En France, en revanche, une plus

grande latitude est laissée à l’évaluateur. De plus, depuis la réforme de 2008 en Allemagne, la

démence, les maladies mentales et les maladies psychiques ont été explicitement incluses

dans le calcul des aides. Les troubles mentaux ouvrent les droits à des majorations d’aides

(100 € à 200 € par mois) pour financer la supervision de la personne dépendante et soulager

les aidants.

2- Les comparaisons chiffrées sont rendues périlleuses par les différences

importantes dans l’organisation de la prise en charge des personnes

dépendantes et le champ de la couverture19

On compte 2,4 millions de bénéficiaires de prestations de soins de longue durée en

Allemagne contre 1,6 millions en France (1,2 millions pour l’APA et 365 000 pour la PCH,

l’ACTP et l’AEEH20).

En 2008, les dépenses liées aux soins de longue durée s’élevaient à 1,3 % du PIB en

Allemagne contre 1,7 % en France (OCDE) avec, pour la France, une dépense qui se

répartissait pour deux tiers sur les plus de 60 ans et le tiers restant sur les prestations du

handicap.

En Allemagne, 68 % des dépenses sont financées par l’État et la sécurité sociale, 2 %

par les assurances privées. Le reste à charge des ménages représente 30 % des

dépenses de soins de longue durée. Il est du même ordre de grandeur pour les dépenses de

dépendance en France, selon les comptes de la dépendance21 (10 milliards sur 32 milliards

de dépenses totales).

18 Les minima sociaux conditionnés à une situation de handicap en sont pas retenus ici et sont traités dans

4. LA POLITIQUE FAMILIALE

SYNTHÈSE

La France et l’Allemagne font partie des pays de l’Union Européenne les plus généreux

envers les familles. L’aide publique aux familles, hors aides fiscales et préscolarisation, est

plus élevée en Allemagne : elle y représente en 2009 3,2 points de PIB contre 2,7 points de

PIB en France, pour 2,3 points en moyenne dans l’Union Européenne à 25. La dépense publique

par enfant de moins de 18 ans y est également plus élevée, avec respectivement

5 000 € par an et 3 300 €. Lorsque l’on inclut les dépenses de préscolarisation et les avantages

fiscaux, le constat s’inverse : d’après l’OCDE, en 2007, la France consacre 3,7 % de son

PIB à la famille, l’Allemagne seulement 2,7 %. Rapportée au nombre d’enfants la dépense est

encore plus élevée en France.

Cette générosité est structurée, en France comme en Allemagne, autour de deux

principes généraux communs :

- la fiscalité est un outil important de l’aide aux familles : dans les deux pays, près d’un

quart de l’aide, hors préscolarisation, passe par des avantages fiscaux ;

- les prestations familiales reposent sur un large socle universel. En France comme en

Allemagne, près des deux tiers de l’aide aux familles sont accordés sans condition de

ressources.

Au-delà de ces grands traits communs, les modalités de l’aide aux familles diffèrent d’un pays

à l’autre, ne traduisant pas seulement des choix techniques, mais des modèles différents :

- le socle universel des prestations familiales est plus généreux en Allemagne ;

- les aides sont davantage modulées selon le revenu en Allemagne qu’en France,

notamment parce que les allocations forfaitaires et les avantages fiscaux sont substituables

en Allemagne alors qu’ils se cumulent en France pour les ménages imposables.

Par ailleurs, les prestations sous condition de ressources sont limitées en

France à certaines configurations familiales ;

- les aides à la famille tiennent compte du rang des enfants dans la fratrie en

France, en accordant en particulier une prime à la « famille nombreuse » ; c’est

moins le cas en Allemagne. En effet, en France, les aides à la famille excluent largement

les familles de un enfant et augmentent de façon significative au troisième enfant

(attribution d’une part entière de quotient familial, majoration significative des allocations

familiales, perception d’aides spécifiques). Ce n’est pas le cas en Allemagne où

les allocations familiales sont versées à partir du premier enfant et croissent de façon

proportionnelle avec le nombre d’enfants ;

- la politique d’accueil du jeune enfant diffère dans les deux pays. En Allemagne, le

congé parental, réformé en 2007, est proportionnel au salaire antérieur et limité à

un an. En France, il est forfaitaire et peut durer jusqu’à trois ans. Par ailleurs,

l’offre et le système d’aides à la garde sont plus développés en France. La réforme

de 2007 a recentré la politique familiale allemande vers la conciliation de la vie familiale

et de la vie professionnelle. Le système français vise, quant à lui, une certaine neutralité

par rapport au choix parental du mode de garde. L’effort de l’Allemagne en faveur de

la garde ou de la scolarisation des enfants de moins de 5 ans demeure plus faible qu’en

France.

5. PAUVRETE ET MINIMA SOCIAUX

SYNTHÈSE

Bien que le seuil de pauvreté soit proche dans les deux pays (autour de 900 €/mois pour

une personne seule), le taux de pauvreté est plus élevé en Allemagne qu’en France (15,6 %

contre 13,3 % en 2009). Le taux de pauvreté en condition de vie, désignant les cas de privations

matérielles sévères, est comparable dans les deux pays.

En Allemagne, la pauvreté monétaire a beaucoup augmenté ces dernières années alors qu’elle

est restée stable en France.

La différence de taux de pauvreté semble imputable au système de protection sociale. En

effet, les taux de pauvreté avant transferts socio-fiscaux sont légèrement plus élevés en France

qu’en Allemagne (25,2 % contre 24,2 %).

Les situations sont contrastées selon les sous-populations. Même si les législations sur le

salaire minimum diffèrent en France et en Allemagne (existence du Smic en France, absence

de minimum interprofessionnel et existence d’emplois à rémunération horaire et temps de travail

très faibles en Allemagne), la part de travailleurs pauvres est similaire en France et en

Allemagne, autour de 6-7 %. En revanche, les constats sont différents pour les familles et les

personnes sans emploi :

- En Allemagne, les enfants de moins de 18 ans sont un peu moins souvent touchés

par la pauvreté, protégés par des allocations familiales forfaitaires d’un montant élevé

et des minima sociaux qui augmentent rapidement avec le nombre d’enfants à charge.

- Les plus de 65 ans sont moins bien protégés de la pauvreté en Allemagne qu’en

France : 14,1 % d’entre eux sont pauvres en Allemagne contre 10,6 % en France.

- Dans les deux pays, les chômeurs sont plus souvent confrontés à la pauvreté que les

personnes en emploi et les retraités, notamment en Allemagne : 70,0 % d’entre eux

sont pauvres contre 33,1 % en France. Les systèmes d’indemnisation du chômage

(chapitre 8.2) et les minima sociaux (chapitre 5.2) peuvent être à l’origine de ces différences.

Dans les deux pays, il existe des minima sociaux constituant un filet de sécurité contre

l’extrême pauvreté. Ils y jouent un rôle comparable : ils constituent un revenu minimum garanti

pour l’ensemble des foyers sans ressources, en accordant une large part à la logique de

droits et devoirs.

Dans les deux pays les minima sociaux sont différentiels et familialisés. Ils occupent un poids,

en termes de population couverte ou de dépenses (un peu plus de 1 point de PIB), comparable

dans les deux pays. Néanmoins :

- En Allemagne, le système est constitué de trois minima sociaux et repose sur

deux logiques. Les personnes capables de travailler bénéficient d’un minimum social,

mais doivent chercher activement un emploi et accepter les offres qui leur sont proposées.

Les personnes incapables de travailler en raison de leur âge ou de leur invalidité

relèvent d’un autre régime. La distinction entre ces deux groupes repose essentiellement

sur l’obligation de recherche d’emploi, le montant servi étant le même.

- En France, le système est structuré autour de la composante socle du Revenu de

Solidarité Active (RSA socle) et de huit minima sociaux destinés à des publics

spécifiques.

 Le RSA socle s’adresse à l’ensemble des personnes de plus de 25 ans. Il comprend

à la fois des personnes soumises à l’obligation de rechercher un emploi et des personnes

exemptées de cette obligation en raison de difficultés sociales

6. LE SYSTEME DE RETRAITES

SYNTHÈSE

1 Les systèmes de retraite français et allemand sont proches dans leurs

principes, mais différents dans leur organisation

En France comme en Allemagne, le système de retraite repose sur trois piliers : les

retraites publiques (1er pilier), les régimes complémentaires d’entreprise (2ème pilier), et les

dispositifs d’épargne retraite individuelle (3ème pilier), mais les retraites publiques en

constituent le coeur. Cet équilibre pourrait évoluer, l’Allemagne ayant fait le choix de

développer au début des années 2000 les retraites par capitalisation.

Dans les deux pays, les régimes de retraite publics sont d’inspiration bismarckienne : il

s’agit de régimes de retraite obligatoires contributifs financés en répartition, principalement par

des cotisations sociales assises sur les salaires, et qui relèvent d’une logique sectorielle.

Toutefois, le système de retraite allemand a une organisation plus simple : l’assurance

légale, en points, est prédominante alors qu’en France le régime général coexiste avec de

nombreux régimes, de base et complémentaires, en annuités ou en points, obéissant à des

règles différentes.

Dans les deux pays, les pensions versées ont un lien avec les salaires perçus pendant la

carrière, tout en intégrant divers mécanismes de solidarité (validation de droits pour

maladie, maternité, chômage, minima de pensions).

En France comme en Allemagne, il existe deux concepts d’âge : un âge d’ouverture des

droits à partir duquel un assuré peut liquider sa pension et un âge de référence à partir duquel

un assuré peut liquider une pension sans pénalité. Ces bornes d’âge seront, après montée

en charge des réformes en cours, plus élevées en Allemagne : l’âge d’ouverture des droits y

sera compris entre 63 et 67 ans et l’âge de référence y sera de 67 ans, tandis qu’en France,

l’âge d’ouverture des droits sera de 62 ans et l’âge de référence sera compris entre 62 et

67 ans. Dans les deux pays, l’âge moyen de cessation d’activité est plus faible que ces âges

légaux. Il est particulièrement bas en France (60 ans en 2009), mais proche de l’âge légal, ce

qui suggère une transition quasi directe entre emploi et retraite ; il est plus élevé en Allemagne,

(62 ans en 2009), mais plus éloigné des âges théoriques de liquidation.

2 Les systèmes de retraite assurent dans les deux pays un niveau de vie élevé et

représentent un haut niveau de dépenses publiques

La France et l’Allemagne consacrent une part élevée de leur richesse nationale aux

dépenses de pensions (vieillesse-survie), mais la France une part plus importante :

respectivement 13,6 % et 12,1 % en 2009, contre 11,7 % dans l’UE à 27. Cela traduit à la

fois un niveau de pension plus généreux (le taux de remplacement est plus élevé en France) et

une durée passée à la retraite plus élevée (liquidations plus précoces et espérance de vie plus

élevée). Le « patrimoine retraite », somme actualisée des pensions de retraite, nettes de

prélèvements, qu’un assuré peut espérer percevoir jusqu’à son décès, est ainsi 1,3 à 1,4 fois

plus élevé en moyenne en France qu’en Allemagne pour une personne ayant effectué sa

carrière au salaire moyen.

Au milieu des années 2000, le revenu moyen des personnes âgées de plus de 65 ans est

comparable en France et en Allemagne, autour de 18 500 € par an. Il est, dans les deux

pays, essentiellement composé de pensions de retraite, même si les revenus tirés du capital

occupent une place deux fois plus importante, et croissante, en Allemagne.

En France comme en Allemagne, le niveau de vie des personnes âgées de plus de 65 ans

(qui tient compte de l’ensemble des revenus, de la fiscalité et de la composition des ménages)

est comparable à celui de l’ensemble de la population. Le taux de pauvreté des personnes

âgées de plus de 65 ans est cependant plus élevé en Allemagne qu’en France.

L’indexation des pensions en France sur l’inflation garantit le maintien de leur pouvoir d’achat.

En Allemagne, la règle de revalorisation retenue n’apporte pas une telle garantie. Une clause de

sauvegarde empêche toute baisse nominale des pensions, mais pas une baisse réelle. Dans les

faits, les pensions allemandes ont, à plusieurs reprises ces dernières années, évolué moins

rapidement que l’inflation.

3 France et Allemagne ont choisi d’apporter des réponses différentes aux défis

posés par le vieillissement et la crise économique

Les deux pays sont confrontés au vieillissement de leur population, du fait de l’arrivée à la

retraite des générations du baby-boom et de l’allongement de l’espérance de vie. Toutefois, le

défi démographique est plus important en Allemagne : si les espérances de vie sont

proches dans les deux pays, la France bénéficie d’une natalité plus dynamique. La population

allemande devrait diminuer sur les 50 ans à venir en raison d’un taux de fécondité et d’une

immigration faibles, entraînant une forte dégradation du rapport entre le nombre de cotisants et

le nombre de retraités.

De façon plus conjoncturelle, les régimes de retraite des deux pays ont vu leur situation

se dégrader suite à la crise économique de 2008 : les dépenses, exprimées en points de PIB

ont augmenté ; les ressources, assises sur la masse salariale, ont baissé.

La France et l’Allemagne ont adopté des stratégies différentes pour répondre à l’enjeu

posé par l’équilibre financier de leur système de retraite : réformes systémiques en

Allemagne, avec la création d’un régime en point en 1992 et le développement des retraites

individuelles privées depuis 2003 ; succession de réformes paramétriques en France depuis

1993.

Dans les deux pays, les trois leviers d’ajustement du système de retraite ont été

mobilisés - apport de ressources, âge de liquidation et niveau des pensions -, tout en évitant de

relever trop les cotisations sociales pour ne pas peser excessivement sur le coût du travail.

L’Allemagne a alterné mesures d’âge (en 1992 et 2007) et modération des pensions (2001 et

2004). En France, depuis la réforme de 1993 qui reposait largement sur le niveau des pensions

et leur progression, les dernières réformes ont privilégié le recul de l’âge de liquidation (2003 et

2010).

Les deux pays ont connu de nombreuses réformes et ont tenté d’intégrer des facteurs

d’ajustement automatique (intégration d’un facteur démographique dans la formule de

revalorisation des pensions en Allemagne, indexation de la durée de référence sur les gains

d’espérance de vie en France). L’Allemagne s’est dotée d’un cadre de pilotage de son

système de retraite en s’imposant des contraintes de taux de cotisation, de taux de remplacement et de niveau de réserves

7. LES DISPOSITIFS D’ÉPARGNE RETRAITE

SYNTHÈSE

L’Allemagne et la France ont fait le choix, au début des années 2000, de mettre en place des

réformes visant à promouvoir l’épargne retraite, afin de compléter les pensions servies au titre

des régimes de base.

1 Les dispositifs d’épargne retraite sont plus nombreux et apparaissent moins

lisibles en France qu’en Allemagne

En France, plusieurs dispositifs, aux régimes fiscalo-sociaux hétérogènes, coexistent. Si la

réforme des retraites de 2003, en complétant l’offre existante par deux nouveaux produits

(PERP et PERCO), tient compte de l’hétérogénéité des préférences, elle accentue l’effet

d’empilement des dispositifs. Le système allemand, structuré autour d’un produit phare (le plan

Riester), apparaît de ce point de vue plus lisible pour les souscripteurs.

2 Les systèmes de retraite par capitalisation sont plus développés en

Allemagne qu’en France

Les prestations issues de ces régimes y représentent 10 % des retraites contre 2 à 3 % en

France. Cet écart s’explique principalement par la plus grande ancienneté des dispositifs mis

en place au niveau des entreprises allemandes sous forme de « fonds de pension maison »

pour compléter la retraite de leurs salariés.

L’analyse des données disponibles tend à montrer que l’Allemagne a atteint un taux de

couverture supérieur à celui de la France (plus de la moitié de la population active est couverte

en Allemagne contre environ 1/3 en France). En particulier, le nombre d’adhérents à des

dispositifs individuels est plus de trois fois supérieur en Allemagne (14 millions de contrats

« Riester » à fin 2010 contre 4 millions de personnes équipées, tous produits individuels

confondus, en France).

3 L’avantage fiscal associé à l’épargne retraite bénéficie à l’ensemble des

épargnants en Allemagne, alors qu’il ne bénéficie qu’aux personnes

imposables en France

En Allemagne, l’avantage fiscal se traduit par une déduction du revenu imposable et une aide

directe, sous forme de prime forfaitaire, dont peuvent bénéficier tous les souscripteurs. Si la

déduction fiscale entraîne une réduction d’impôt supérieure à la prime, la différence est versée

sous forme de crédit d’impôt. Le système est ainsi à la fois avantageux pour les classes

moyennes et supérieures, grâce à la déduction fiscale, et pour les classes modestes –pas ou

peu imposées- qui bénéficient d’une aide directe sous forme de prime. En France, seules les

personnes imposables bénéficient, de fait, d’une réduction d’impôt sur le revenu.

4 Des dispositifs souvent détournés de leur objectif initial : dans les deux pays,

l’épargne retraite peut servir à financer l’acquisition d’un logement. Mais

seule la France autorise d’autres possibilités de sortie anticipée

Le déblocage des fonds épargnés pour l’achat d’un bien immobilier est possible dans les deux

pays: de manière anticipée pour les plans Riester (formule Wohn-Riester) et le PERCO, au

moment de la liquidation pour le PERP. En Allemagne, 490 000 personnes ont eu recours à la

formule Wohn-Riester à fin 2010. En France, en 2009, sur 15 000 déblocages de PERCO,

60 % l’ont été de façon anticipée, pour un montant de 42 M€, essentiellement pour l’acquisition

d’une résidence principale.

En revanche, toute autre possibilité de sortie anticipée est proscrite en Allemagne. En France,

des sorties anticipées sont possibles en cas de surendettement, expiration des droits aux

allocations chômage, invalidité, décès du conjoint.

8. LES POLITIQUES DE L’EMPLOI

SYNTHÈSE

L’Allemagne est l’un des rares pays de l’OCDE où le taux de chômage a très peu augmenté

durant la crise de 2008-2009 et a continué à refluer depuis. Ainsi en 2011, le taux de chômage

était de 5,9 % en Allemagne contre 9,7 % en France (Eurostat). Le recours important à la

rétention de main d’oeuvre (chômage partiel) et la réduction sensible de la durée du travail en

Allemagne expliquent certainement pour beaucoup la bonne tenue de l’emploi à travers la

crise. Pour autant, les politiques de l’emploi, et plus particulièrement les réformes du Service

Public de l’Emploi (Hartz), ont contribué également à la décrue importante et continue du

chômage allemand depuis 2005.

En proportion du PIB (et en excluant les allègements de charges sur les bas salaires), les

dépenses allouées aux politiques de l’emploi étaient légèrement plus élevées en Allemagne

qu’en France, en 2009. Si les dépenses actives80 représentent un volume équivalent, une part

plus significative de celles-ci est allouée au service public de l’emploi en Allemagne quand la

France finance plus largement des emplois aidés.

Du côté des dépenses passives81, le système français apparaît plus généreux. La grande

majorité des indemnisés l’est au titre du régime d’assurance-chômage en France quand les

demandeurs d’emploi allemands sortent plus rapidement de ce système pour basculer en

nombre vers le régime de solidarité nationale.

En Allemagne, la durée d’indemnisation par l’assurance chômage est globalement deux fois

moins longue et plafonnée à un niveau plus bas qu’en France. Ce choix s’est opéré au profit

de moyens accrus alloués à l’accompagnement et au suivi des demandeurs d’emploi

allemands. Cette stratégie de réallocation des moyens de l’indemnisation vers

l’accompagnement semble payante en matière de chômage même si elle n’explique

probablement qu’une partie de l’écart de l’évolution du taux de chômage entre les deux pays.

Par ailleurs, le choix, avec la réforme Hartz IV, d’un système d’assurance chômage moins

généreux reporte une partie de l’effort vers la solidarité nationale. Celle-ci étant moins

généreuse, en France comme en Allemagne, que l’assurance chômage, ceci contribue au

développement de la précarité en Allemagne. (cf. Chapitre 5 pauvreté et minima sociaux).

Le mode de gouvernance diffère nettement entre les deux pays. En France, l’indemnisation et

l’accompagnement relèvent de plusieurs donneurs d’ordre distincts : le régime d’assurancechômage,

ie. l’Unedic, est sous la responsabilité des seuls partenaires sociaux, le régime de

solidarité dépend de l’État et enfin, l’accompagnement revient à Pôle Emploi, qui est cogéré

par l’État et les partenaires sociaux. Ainsi, la négociation de la convention paritaire de l’Unedic

se fait indépendamment de celle tripartite de Pôle emploi.

À l’inverse, en Allemagne, l’Agence Fédérale pour l’Emploi (Bundesagentur für Arbeit), qui

gère aussi bien l’indemnisation que l’accompagnement des demandeurs d’emploi, est cogérée

par l’État et les partenaires sociaux.

 

9. LE CHÔMAGE PARTIEL

SYNTHÈSE

Le dispositif de chômage partiel permet aux entreprises rencontrant des difficultés en raison de la

conjoncture économique ou de certains événements particuliers (difficultés d’approvisionnement

en matières premières ou en énergie, sinistres ou intempéries exceptionnels, etc.) de réduire

temporairement leur activité en diminuant les horaires de leurs salariés et leurs rémunérations, afin

d’éviter les licenciements. Ce dispositif bénéficie d’une prise en charge partielle par l’État des

allocations dont bénéficient les salariés sur leur temps chômé.

2.1 L’utilisation du chômage partiel pendant la crise apparaît plus massive en

Allemagne qu’en France et a permis de mieux contenir la progression du taux de

chômage

• La part des salariés concernés par le dispositif était 6 fois supérieure en Allemagne

qu’en France, avec 1,2 million de salariés concernés par le dispositif en Allemagne en

2009 (en moyenne annuelle) contre 0,2 million en France. Au pic de la crise (2e trimestre

2009), 1,5 million de salariés allemands étaient au chômage partiel, contre 250 000 salariés

en France;

• En dépit d’un choc conjoncturel plus prononcé en Allemagne qu’en France (recul du

PIB en 2009 de -5,1 % en Allemagne contre -2,7 % en France), le taux de chômage allemand

n’a augmenté que de +0,3 point en 2009 (passant à 7,8 %), contre +1,7 point en

France (à 9,5 %).

2.2 L’utilisation relativement modeste du dispositif de chômage partiel en France

peut être rattachée à des différences structurelles et institutionnelles

• Le secteur industriel allemand, plus développé qu’en France, et la situation favorable

des entreprises allemandes avant la crise expliquent en partie le recours massif au

chômage partiel. Le secteur industriel est plus développé en Allemagne, avec une part de

l’industrie dans l’emploi total de 22 % en Allemagne contre 14 % en France en 2007, dans

un contexte global de diminution de l’emploi industriel. Or, ce sont les entreprises du secteur

industriel qui ont principalement recours au chômage partiel. La bonne santé financière

des entreprises allemandes avant la crise et l’existence de goulots d’étranglement sur la

main d’oeuvre qualifiée ont également incité les employeurs allemands à recourir massivement

au chômage partiel pour garder leurs salariés en attendant la reprise ;

• Le recours au dispositif résulte nécessairement d’un accord collectif négocié avec

les partenaires sociaux en Allemagne, alors qu’il résulte d’une décision unilatérale en

France, avec simple consultation des partenaires sociaux. La spécificité du droit du travail

allemand est qu’il place les partenaires sociaux au coeur de toute décision affectant les

conditions de travail des salariés, ce qui permet une flexibilité « régulée et négociée » de

l’organisation du temps de travail.

3. En Allemagne, le chômage partiel n’a été qu’un instrument parmi d’autres

instruments de flexibilité interne

• Si la capacité de l’Allemagne à contenir le chômage pendant la crise doit beaucoup

au dispositif de chômage partiel, d’autres mécanismes institutionnels sont intervenus.

Ainsi, le chômage partiel n’explique que 25 % des 3,2 % de baisse des heures travaillées

par tête en Allemagne entre 2008 et 2009. Le reste correspond à la diminution de la

durée du travail à l’initiative des employeurs dans le cadre de conventions collectives existantes

(23 %), à la réduction du volume des heures supplémentaires (21 %), à

l’augmentation des temps partiels (17 %) et à l’utilisation des comptes épargne-temps

(14 %) ;

• Les entreprises allemandes ont ainsi utilisé prioritairement les outils de flexibilité interne

dont elle disposait avant d’avoir recours au dispositif de chômage partiel,

comme les comptes épargne-temps. En plus d’un cadre d’orientation générale apporté par la convention collective, il existe une véritable marge de manoeuvre aménagée au niveau

de l’entreprise, au sein des comités d’entreprises (Betriebsrat), dont le rôle est prépondérant

en Allemagne.

4. Le système d’indemnisation français paraît plus complexe que le système

allemand

• Le dispositif allemand traite l’allocation de chômage partiel comme une prestation

sociale intégralement financée par l’assurance chômage, à la différence du système français

dans lequel l’indemnité de chômage partiel n’est que partiellement remboursée à

l’employeur par l’État, qui lui-même fait l’avance de la part financée par l’Unédic. En France

et en Allemagne, la charge de trésorerie des allocations de chômage partiel pèse sur les

employeurs ;

• L’indemnisation du chômage partiel est conforme en Allemagne aux règles

d’indemnisation chômage classiques. À l’inverse, le système français d’indemnisation du

chômage partiel apparaît plus complexe, tant pour le calcul de l’indemnisation que pour le

partage des rôles entre financeurs (entreprises, État et Unédic) ;

• Les coûts supportés par l’employeur paraissent plus élevés en France, si l’on exclut

les coûts résiduels et les compléments conventionnels, qui peuvent être relativement

élevés en Allemagne. À l’exception du cas spécifique des salariés proches du SMIC,

l’employeur français supporte un « reste à charge » plus important que son homologue allemand

;

• La complexité du dispositif français pourrait expliquer la plus faible utilisation du

dispositif dans les petites entreprises en France.

5. Les salariés allemands et français ont globalement peu bénéficié de formations

pendant leur période de chômage partiel

• Dans les deux pays, l’indemnisation du chômage partiel n’entraîne aucune obligation

de formation, ni pour l’employeur ni pour le salarié. En outre, la période de chômage

partiel est peu prévisible quant à son issue (reprise du travail à temps plein ou licenciement).

Or, les formations risquent d’entraver une augmentation du temps de travail en cas

de reprise de l’activité, ce qui peut expliquer une certaine réticence à leur mise en place ;

• La période de chômage partiel n’a globalement pas été mise à profit pour accroitre la

formation des salariés, que ce soit en France ou en Allemagne. En France, les raisons

sont connues : le cadre juridique et la mise en oeuvre sont complexes du fait du cloisonnement

entre les financements de la formation professionnelle. Mais, en Allemagne, où les incitations

à conjuguer chômage partiel et formation ont été renforcées pendant la crise, le

même constat d’échec peut être fait : moins de 2 % des salariés en chômage partiel en

2009 suivaient une formation, et il s’agissait majoritairement de salariés qualifiés.

6. Le dispositif allemand a un coût important et un impact sur l’emploi à moyen

terme incertain du fait des effets d’aubaine et de déplacement

• Le coût apparent apparaît plus élevé en Allemagne en raison de l’utilisation plus

massive du dispositif : l’impact du dispositif de chômage partiel sur les finances publiques

s’est élevé en 2009 à 4,6 Md€ en Allemagne contre 670 M€ en France, soit 7 fois plus en

Allemagne qu’en France ;

• Le coût-efficacité du dispositif peut être limité par l’effet d’aubaine, qui intervient lorsque

les subventions versées au titre du chômage partiel concernent des emplois que

l’employeur aurait conservé même en l’absence d’aide. On ne dispose pas d’estimation robuste

de cet effet ;

• Les effets en termes de préservation durable de l’emploi sont difficiles à appréhender

à ce stade. En effet, le maintien du dispositif en Allemagne, alors que l’activité a redémarré,

pourrait affaiblir le redéploiement de l’emploi à moyen terme du fait du maintien

d’emplois non viables (effet de déplacement).

RAPPORT COMPLET : http://www.economie.gouv.fr/comparaison-france-allemagne-des-systemes-protection-sociale

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Commentaires :

joli156 dit :

05/9/2012 à 12h 12min

Ce rapport est très dense .Il est préférable de le lire en plusieurs fois mais il est très important et explique beaucoup de choses qui son les cause de notre décadence.